大气法再修刻不容缓

年初以来，弥漫在全国多个城市上空的灰霾迟迟不散，细颗粒物（PM2.5）等大气污染问题引起整个社会持续关注。

为突出以PM2.5为重点的大气污染防治工作，今年6月5日的世界环境日，环保部确定的中国主题是“同呼吸，共奋斗”。

记者从环保部获悉，国务院正在制定大气污染防治行动计划，近期将发布。

而多位大气污染防治领域的权威专家则呼吁，即使有了全国性的行动计划，也需要更有力的防治大气污染“基本法”——大气污染防治法（下称“大气法”）。现行的大气法制定于1987年，最近一次修订是2000年。12年过去，我国大气污染由典型的煤烟型污染向复合型污染转变，形势已十分复杂，大气法再次修订刻不容缓。

“尘封”17年的排放标准

2012年初，新的《环境空气质量标准》（GB3095—2012）发布，增设细颗粒物（PM2.5）等污染物监测项目，严格部分污染物限值，比过去的标准更细致，也更严格。

不过，由清华、北大、环保部环境规划研究院等科研机构共同发起成立的中国清洁空气联盟秘书处主任解洪兴说，如果将这个标准跟国际标准比对，我们只是达到了WHO（世界卫生组织）空气质量准则的入门级别。

以细颗粒物为例，中国的二级浓度限值为35，WHO则认为10以下才是安全值，“我们的标准可能更利于当下的管理，但出于保护公众健康的考虑，这个标准应该在未来持续更新。”解洪兴说。

据解洪兴介绍，在大气污染物排放中，火电、钢铁等行业近两年制定了较为严格的国家排放标准，但水泥行业的排放标准已有9年未更新，工业锅炉行业已12年未更新，工业大气污染物综合排放标准更是长达17年未更新。而过去几年，我国工业的生产水平和技术革新状况其实已经有了巨大变化，用过时的标准管理污染物排放显然不合时宜。

现行大气法第十七条规定，“未达到大气环境质量标准的大气污染防治重点城市，应当按照国务院或国务院行政主管部门规定的期限，达到大气环境质量标准。该城市人民政府应当制定限期达标规划，并可以根据国务院的授权或者规定，采取更加严格的措施，按期实现达标规划”。然而，达标规划制定后应该由谁来执行？谁来评价？如何考核？并没有得到细化的解释，责任不明确，“法力”难免微弱。

在机动车等移动源的污染排放中，是车的质量差，还是油品质量低？在国际环保NGO组织——能源基金会北京办公室交通项目主任龚慧明看来，这个问题没有争论的意义：我国的油品质量标准以前由石油化工部主导制定，改革后由企业主导，便没有了政府部门的强力约束，油品质量标准的技术管委会都是中石化的下属单位，标准的指标及参数的选择、出台的时间，自然不容易反映公众和环保的需求。

专家的意见是，标准空气质量标准、污染物排放标准、相关产品标准，都需要定期更新，并建立持续的机制，写入大气法，才能尽早赶走灰霾，还空气以清新。

重罚单位，更要重罚个人

5月下旬，广州石化违规排放含硫化物废气，致广州市多个区域上空臭气熏人。广州市环保局立案查处，广州石化涉嫌未经批准擅自停用污染治理设施，以及在炼油装置检修过程中违反操作规程导致恶臭气体排放等。

但依现行大气法规定，如没有带来重大经济损失，广州石化为此次污染买单将不超过10万元。在我国，大气污染被业内人士戏称为是一项典型的违法成本低于守法成本的“事业”。整部大气法中，最高处罚不超过50万元。

而在美国，企业违法排污均是“按日计罚”，每项违法行为罚金可高达25万美元/天，如果没有证据证明你的污染行为已经改善，其间，污染罚款将被每天累加。据能源基金会北京办公室环境项目主任赵立建介绍，美国的污染企业不仅要接受行政处罚，政府还要将其违法行为产出的不当得利悉数收回，并且，企业还要为违法行为对别人造成的损害进行赔偿——这样的狠招，有时一次就可以让一个企业破产，震慑力自然不容小觑。

中国环境科学院副院长柴发合认为，一定要将大气法与刑法结合起来，将“违反环境法就要入刑”提到一定的高度：“高排污危害人体健康甚至造成生命消失，跟故意杀人有什么不一样？就应该绳之以法，处以极刑。”

在他看来，大气法调整的核心之一就是加大违法处罚力度，以后的违法处罚不应该有上限，按照违法者对环境造成的影响和违法违规的程度以及持续的时间，计算累计效应处罚，并且让企业形象受到损失，使部分消费者放弃使用其产品和服务，因而失去竞争优势。

中国环境科学学会副理事长、环保部原总工程师杨朝飞主张：“要罚单位和罚个人并重。现在我们很多环保法律法规，罚的都是单位。而在水污染防治法中有一个突破，对个人的罚款不超过年收入的50%。大气法修订可以借鉴，并且突破‘年收入50%’的上限，让污染责任人一年没有收入。如果只罚单位，就算罚了300万、500万，企业一年利税可能上亿，根本没有影响，对个人更没有影响。”

最缺的是市场手段

“消除一种污染，最简单的方式就是给这个污染物定价。”全国工商联环境服务业商会秘书长骆建华说，严格的定价是10年来我国在治理大气污染方面出台的最好政策，是有效解决二氧化硫排放问题的关键因素之一。

“定价”的依据、2003年7月开始实施的《排污费征收使用管理条例》，对二氧化硫等污染物的排放数量、排污费的征收等做了严格的规定。条例出台后，二氧化硫的排污费由原来的每公斤0.2元提高到了每公斤0.63元。压力之下，电力等行业不断加强节能减排，据《全国环境统计公报（2009年）》的数据，当年我国二氧化硫排放量为2214.4万吨，较2005年下降13.14%，提前完成“十一五”的总量减排目标。

当然，有专家表示，至今仍在执行的0.63元/公斤的定价，也已经落伍，亟须修改。

杨朝飞说：“我们现在解决污染问题基本上靠行政手段加执法手段，最缺的是市场手段。”最先被想到的市场手段是“税”与“费”，杨朝飞强调：按照“谁污染谁缴税”原则，环境税的税费一定要高于治理污染的成本，所有关于大气污染的问题，先要研究它的治理成本是多少，然后制定出高于其基数10%或20%的环境税税费，企业自然会选择治理或者预防污染。

另一方面，使用市场手段就要建立成本分摊机制。杨朝飞说：“成品油标准确实要从国三、国四提高到国五，但价格一定会上涨，价格应该怎样分摊，需要认真研究——这个问题不解决，生产油品的企业没有积极性，使用油品的城市政府也没有积极性。”

杨朝飞认为，以油品为例，在中国的大部分地区，政府不能包揽标准提高后增加的成本，企业消化多少、政府补贴多少、消费者承担多少，可以举行听证会的方式，讲清楚道理，使百姓能够接受，企业能够承受，才有可能从源头解决。

修订草案已“二类”好几年

早在2006年，杨朝飞等官员、专家就提出要进一步修改大气法，“但那时大气污染防治工作没有引起重视，大气法修订虽然纳入立法计划，却迟迟没有被推进。”杨朝飞说。

2010年初，新的大气法修订草案由环保部报国务院法制办。但据主要参与者之一柴发合透露，两三年来，草案“一直被列为国务院法制办的二类立法项目”。

国务院法制办工作人员告诉记者，一类立法项目是指“相对比较成熟的、力争年内完成的比较重要的项目”；二类立法项目则是“正在积极推进的项目”。有专业人士进一步解释说：前者属于指令性计划，后者则属于指导性计划。

今年，杨朝飞看到了机会：“今年有两件大事推动，一是去年底到今年初的大面积灰霾，在社会上产生了很大的反响；二是十八大召开后，生态文明得到国家的高度重视，环境搞不好就谈不上生态文明建设，因此国家对环保工作越加重视。”

骆建华甚至认为，国家应尽快制定清洁空气法、清洁水法。他说：“现在我们有大气法，这个法管用，但是法律‘质量’很低。如果修改，只能是小修小改，很难解决问题，必须推倒重来。解决污染问题，一定要出重拳、用重典、扬利剑。”

但解洪兴对记者表示：“一部法律的制定是多么的严肃、不易，哪能说颠覆就颠覆，大气法修订是当下最现实的办法。”

修订大气法，杨朝飞和柴发合的最大愿望是，步伐能加快一些。但对于目前该法修订的具体进程，二人均表示无法回答。

多位专家表示，大气法的修订，最早也要在环保“基本法”——环境保护法修订之后才可能实现。这或许是一个注定纠结的过程——修改后的环境保护法或将在今年底出台，此前已经历了多轮艰难的较量。（记者 王山山）

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